La force de l’Union européenne

C’était il y a deux ans, en été 2008. Je me préparais alors à retourner travailler à Bruxelles ; avant cela, j’ai fait le tour de mes interlocuteurs professionnels d’Helsinki afin d’avoir une idée des attentes dont j’allais être l’objet en tant que nouveau représentant permanent auprès de l’Union. A cette occasion, j’eus droit à de nombreux bons conseils, l’une des réponses m’étant cependant plus particulièrement restée présente à l’esprit : parmi les trois conseils prioritaires que j’étais venu solliciter, Teija Tiilikainen, à l’époque secrétaire d’Etat auprès du ministre des Affaires étrangères, me recommanda de toujours rester fidèle à la méthode communautaire.

Mais je voudrais revenir encore un peu plus en arrière. Il y a une dizaine d’années, le Premier finlandais Paavo Lipponen effectua une visite à Paris ; à la tête au même moment de la direction des Affaires européennes au ministère des Affaires étrangères, je faisais partie de la délégation. Lipponen fut chaleureusement reçu au Palais de l’Elysée par le président Jacques Chirac, et l’entretien eut lieu dans une excellente ambiance. Le traité constitutionnel européen était alors en voie de ratification, et Lipponen profita de ce contexte pour rappeler la position de la Finlande : pour l’Union, et surtout pour les petits Etats membres, il était important que l’esprit des institutions prévoie une Commission forte.

Chirac se pencha alors en direction de Lipponen, lui faisant un signe de la main qui semblait annoncer l’imminence d’une déclaration importante. En fait de déclaration, le Premier ministre finlandais eut droit à deux observations : d’une part, pour Chirac, tous les organes européens devaient être forts, et non pas seulement la Commission ; d’autre part, le président français soulignait, non sans donner à son interlocuteur du « cher Paavo », que c’est au sein du Conseil européen que Lipponen trouverait ses plus proches amis au cas où le gouvernement finlandais aurait à faire face à de fortes bourrasques. « Nous vous écouterons, nous vous comprendrons comme on se comprend entre politiques, et nous vous apporterons notre soutien en cas de difficultés. » En d’autres termes, Chirac venait de prendre la défense d’institutions fortes, tout en soulignant l’importance de liens forts entre gouvernants des différents Etats, voire d’une intelligence entre gouvernements.

Après avoir quitté la réunion en compagnie de Teija Tiilikainen, j’ai souhaité réfléchir plus en détail à la notion de méthode communautaire ; ou, plus exactement, j’ai voulu me recentrer sur le principe même de méthode communautaire, puisque celle-ci avait constamment été au centre de notre ligne de conduite depuis l’adhésion de la Finlande à l’UE. J’ai d’ailleurs abordé une nouvelle fois cette question lors d’un séminaire organisé par le ministère finlandais des Affaires étrangères en janvier dernier ; cette réunion articulée autour du thème « Quelle direction est en train de prendre l’UE ? » fut l’occasion de revenir sur notre première présidence tournante de l’Union en 1999, avec la présence au premier rang des intervenants de deux invités particulièrement attentifs : Lipponen et Tiilikainen.

Dans le droit fil de la définition de la notion de méthode communautaire, c’est la Commission qui détient le monopole des initiatives ; quant au travail législatif, il s’effectue à travers l’action conjointe de deux acteurs auxquels l’organisation actuelle de l’Union reconnaît une égalité de pouvoir en la matière : le Conseil européen et le Parlement européen. Pour ce qui est du Conseil, les textes de loi sont adoptés à la majorité qualifiée, tandis qu’au niveau parlementaire on suit la procédure législative ordinaire, que l’on appelait jusqu’à ces dernières années « procédure de codécision ». De son côté, la Commission assume l’importante responsabilité de suivre la mise en œuvre de la législation européenne. Si un conflit se fait jour entre les institutions sur l’interprétation à donner aux traités fondateurs, ou sur l’application adéquate des textes législatifs, c’est la Cour de justice européenne qui est amenée à trancher, sa décision s’imposant à toutes les parties. Enfin, un autre des principes de la méthode communautaire veut qu’il existe un équilibre entre les différentes institutions européennes.

Le compte-rendu de politique étrangère publié par le gouvernement finlandais au titre de l’an dernier exprime avec concision des vues identiques : « La Finlande a une vision claire des méthodes d’action de l’Union : l’Union doit reposer sur des institutions fortes et des règles communes ; ceci passe en pratique par ce qu’il est convenu d’appeler la méthode communautaire, dont l’idée directrice est que les dossiers soient traités au sein des organes communs, avec obligation de respecter des règles du jeu claires. » Le document détaille ensuite le rôle qui doit être celui des différentes institutions.

C’est Jacques Delors, président de la Commission entre 1985 et 1995, qui est considéré comme le grand inspirateur de la méthode communautaire : habité par une vision de l’avenir de l’Europe, c’est lui qui a institué le marché intérieur et fait adopter le principe du vote à la majorité qualifiée tout en imposant la primauté de ce mode de décision. Par ailleurs, Delors s’employa à faire progresser la cause de l’Europe unie grâce à son esprit d’initiative et sa détermination ; il faut noter que son action fut d’autant plus efficace qu’il bénéficiait du soutien sans faille des deux grands dirigeants européens de l’époque qu’étaient Helmut Kohl et François Mitterrand. Aujourd’hui, l’époque de Jacques Delors suscite à Bruxelles des soupirs qui en disent long.

Le premier mandat de l’actuel président de la Commission Jose Manuel Barroso a été essentiellement consacré à l’intégration des 12 nouveaux Etats membres au sein de l’Union. Pendant les années en question, les méthodes d’action ont changé, l’état d’esprit du moment voulant que l’exécutif européen se cantonne à une politique des petits pas, ceci s’accompagnant d’efforts pour promouvoir l’idée de valeur ajoutée européenne. Quant à la stratégie de Lisbonne, elle s’est révélée décevante, le traité constitutionnel, devenu Traité de Lisbonne, s’étant heurté à de nombreuses difficultés lorsque les Etats membres ont eu à faire ratifier les nouvelles dispositions au plan national. Qui plus est, Barroso a été contraint d’assurer les conditions de sa réélection pour un second mandat, ce qui l’a conduit pour sa part à adopter une ligne politique prudente.

Quelle est la situation à l’heure actuelle ? Que devient la méthode communautaire ? Il y a lieu d’observer que deux facteurs ont puissamment influé sur le cours des événements : d’une part la crise financière qui a frappé l’Europe à l’automne 2008 et qui n’a cessé de faire rage depuis, mettant nos pays à rude épreuve et exigeant de nous des mesures exceptionnelles ; d’autre part, l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, ces deux points ne devant d’ailleurs pas être disjoints l’un de l’autre.

En application du Traité de Lisbonne et par suite de la crise économique, le Conseil européen s’est fermement attelé aux grands dossiers du moment sous l’autorité de son premier président permanent Herman Van Rompuy : depuis, de nombreuses réunions ont eu lieu, ceci s’étant traduit par l’adoption de diverses décisions qui auront un effet sur notre avenir à long terme. Les ratés de la stratégie de Lisbonne ont incité l’exécutif européen à préparer la stratégie Europe 2020 selon une méthode du « haut vers le bas » : ceci veut dire qu’il revient aux chefs d’Etat de définir les grandes lignes, les autres intervenants étant chargés de mettre celles-ci en œuvre. Cette façon de faire s’est révélée productive, dès lors qu’il fallait bien éteindre l’incendie qui était en train de se propager.

Du point de vue des tenants de la méthode communautaire, les derniers événements donnent cependant lieu de s’inquiéter, même si je sais gré aux pompiers qui sont intervenus sur l’incendie dans l’urgence du moment. Je vois pour ma part trois souhaits à formuler :

• Les chefs d’Etat et de gouvernement, autrement dit le Conseil européen, doivent être en prise directe sur les sujets à traiter. Les négociations doivent se limiter au cadre du Conseil européen et s’y dérouler sous la direction du président Van Rompuy ; ainsi, les négociations bilatérales ou multilatérales que peuvent mener les uns ou les autres avant les réunions ou au cours de celles-ci, voire parfois des tractations qui ont pour effet de retarder le début des séances, n’assurent pas à tous les Etats membres une possibilité équitable de participer aux débats et d’exercer leur influence. Cependant, l’Eurogroupe fait exception à cette règle en raison du statut particulier de cette structure et de la responsabilité spécifique qui lui est reconnue. Le Conseil européen ne doit pas non plus s’investir dans la microgestion de l’économie, ni débattre des questions de législation, puisque ces sujets relèvent du champ de compétence d’instances spécifiques.

• La Commission doit reconquérir le rôle influent qui a autrefois été le sien ; elle doit faire preuve d’esprit d’initiative, respecter les délais impartis et poser des actes courageux. Quand les éléments se déchaînent, il est important que l’Europe dispose d’un garde-fou, de même qu’il est souhaitable que la Commission prenne des risques à l’heure où le vent redouble d’intensité : elle a le devoir d’avancer même si tous les Etats membres ne soutiennent pas ses objectifs ; quant aux divergences de vues, il sera toujours possible de les aplanir en phase de négociations.

• Il importe de restaurer l’équilibre entre les différentes institutions : dès lors que la Commission retrouve de l’influence, il doit en aller de même pour le Conseil. L’esprit de la méthode communautaire implique que l’Union effectue un travail législatif efficace à travers l’interaction du Conseil et du Parlement européen, ceci sur base des initiatives de la Commission.

Mais je voudrais revenir encore sur des événements un peu plus éloignés dans le temps. Nous avons signé le traité d’adhésion l’Union au début de l’été 1994 à Corfou ; la Finlande a pu dès lors bénéficier d’un statut d’observateur actif au sein des instances préparatoires, de même que dans les réunions du Conseil. Ce statut nous permettait non seulement d’être présents, mais de prendre la parole et d’exprimer notre point de vue : il s’agissait là d’un important changement. Toutefois, le changement le plus profond auquel il nous a fallu faire face touchait à notre attitude à l’égard de la Commission. Jusque là, celle-ci s’était souvent plus ou moins opposée à nous au cours des négociations, et il ne nous avait pas toujours été facile de la convaincre ; or désormais, la Commission était devenue notre partenaire principal, et nous avions l’obligation de veiller à ce qu’elle conserve sa position de force, pour reprendre les mots utilisés par Lipponen. Nous n’avons eu que peu de temps pour opérer cette mutation psychologique, après quoi nous avons adopté sans grande difficulté notre nouveau mode de fonctionnement.

Qui veut bien se souvenir de la volonté de la Finlande de jouer le jeu des institutions ne saurait que s’étonner quelque peu que ce même esprit ne se soit pas imposé avec la même évidence aux nouveaux Etats membres. On ne doit pas oublier que la Commission prend en compte l’intérêt collectif de l’Union et qu’elle en est le garant ; aussi, s’opposer inconsidérément à elle tend à être contre-productif.

Plus forte sera la solidarité entre Etats membres, d’où une réelle mise en pratique de la méthode communautaire, plus nous nous sentirons confiants. Ceci implique que nous appliquions des règles du jeu communes, l’important étant que ces règles soient respectées, indépendamment du pouvoir que pourrait conférer à tel ou tel Etat le seul fait d’être de taille plus importante que ses voisins. C’est dans cet état d’esprit que réside la force de l’Union européenne.

Jan Store

Représentant permanent