Pankkiunioni on ollut laajasti esillä viime päivinä. Ajatusta tullaan tarjoamaan talous- ja rahoitusasiat (Ecofin) -neuvoston kokouksessakin. Mutta kaikkein voimakkaimmin tätä rakennelmaa ja sen tulevaisuutta pohditaan kesäkuun lopun Eurooppa-neuvostossa päämiestasolla.
Pankkiunionilla tarkoitetaan normaalisti yhteistä pankkien sääntelyä, valvontaa, talletussuojaa ja kriisinhallintaa. Pankkitoiminta ja rahoituspalvelut EU:ssa ja Euroopan talousalueella (ETA) perustuvat yhteismarkkinoihin ja palveluiden vapaaseen liikkuvuuteen. Pankeilla on oikeus tarjota rajat ylittäviä palveluita ja perustaa kotivaltionsa myöntämän toimiluvan nojalla konttoreita toisiin jäsenvaltioihin. Tätä toimintatapaa kutsutaan pankkien europassiksi.
Pankkien sääntelyä ollaan rahoitusmarkkinakriisistä johtuen kiristämässä. EU:n tavoitteena on kuluvan vuoden aikana saada hyväksytyksi kansainvälisiin ns. Basel III -standardeihin perustuva pankkien vakavaraisuussääntelyn uudistus (CRD IV -paketti). Uudistuksen keskeisin tavoite on varmistaa pankkien riittävä vakavaraisuus ja riskinkantokyky.
Kansainvälisesti ja EU:ssa ensimmäisiä havaintoja finanssimarkkinakriisin puhjettua oli, että rahoituspalveluita ja pankkeja tulee valvoa paremmin. Vuoden 2011 alussa EU:ssa saatiin toimimaan uudet finanssivalvontaviranomaiset mukaan lukien Euroopan pankkiviranomainen (EBA). EU:n viranomaisten pääasiallinen tarkoitus on vahvistaa kansallisten valvontaviranomaisten yhteistoimintaa.
Finanssivalvontaviranomaisten perustamisvaiheessa Euroopan komissio ja parlamentti olivat halukkaita antamaan niille enemmän suoria valvontavastuita ja tehtäviä. Jäsenvaltioiden vaatimuksesta perustettaville viranomaisille annettiin kuitenkin rajoitetusti suoraa vastuuta muun muassa luottoluokituslaitosten osalta.
EBA:n toiminnassa laajimmin julkisuutta saanut hanke on ollut sen johdolla järjestetyt suurimpien pankkien stressitestit.
Talletussuojan avulla turvataan ennen kaikkea yksityishenkilöiden käyttövaroja ja säästöjä pankkien maksukyvyttömyystilanteissa. Talletussuojarahastot vahvistavat luottamusta pankkeihin ja rahoitusjärjestelmään.
Ennen rahoitusmarkkinakriisiä talletussuojan katsottiin kuuluvan historiaan.
Finanssikriisiin johdosta muutamien pankkien tallettajat päättivät nostaa talletuksensa epävarmoista pankeista. Lontoon kaduilla nähtiin ensimmäisen kerran sataan vuoteen konkreettinen talletuspako Northern Rock -pankin osalta. Lopputulos oli pankin ajautuminen Englannin keskuspankin vastuulle.
Talletuspaot päätettiin sekä Isossa-Britanniassa että EU:ssa estää ja luottamus palauttaa vahvistamalla talletussuojaa. Britanniassa ja myös Irlannissa valtiovalta lupasi taata pankkien talletukset ilman ylärajaa, kuten Suomessakin tehtiin 1990-luvun kansallisessa pankkikriisissä.
EU:n yhteinen vastaus oli talletussuojadirektiivin mukaisen suojan korottaminen syksyn 2008 aikana ensiksi 50 000 euroon ja edelleen 100 000 euroon.
Brittipankkien takaaminen tuli kansallisesti varsin kalliiksi, ja Irlannin osalta pankkien rajaton takaaminen oli keskeisin syy valtion maksuvalmiuden menetykselle.
Tapahtumasarjojen kiistaton opetus on, että valtioiden ja pankkien välille ei tule rakentaa liian voimakasta ja kiinteää vastuuyhteyttä. Valtioilla ei enää ole mahdollisuuksia ja varaa suoraan taata pankkijärjestelmiä.
Pankkikriisejä on ollut aina ja rahoitusmarkkinoiden luonteen johdosta niitä tulee olemaan jatkossakin. Rahoitustoiminnan muuttuessa entistä globaalimmaksi ja markkinoiden sidossuhteiden johdosta enää ei voi ajatella puhtaasti kansallisia suuria pankkikriisejä. Tämä tosiasia on havaittu kansainvälisesti vähän tunnetun espanjalaisen Bankia-pankin tapauksen yhteydessä.
Kaikki merkittävät kriisit ovat väistämättä kansainvälisiä, kuten Lehman Brothersin konkurssi erityisesti osoitti. Tästä huolimatta pankkikriisien suorat hallintavälineet ja -keinot ovat EU:ssakin kansallisia. Englannin keskuspankin pääjohtaja Mervyn King onkin erittäin osuvasti todennut tilanteen olevan, että ”banks are international in life but national in death”.
Komissio antoi kesäkuun alussa vuosien odotuksen jälkeen ehdotuksensa pankkikriisien hallinnasta. Direktiiviehdotuksella luodaan EU:ssa yhdenmukaiset säännöt ja välineet sekä valtuudet viranomaisille. Kriisinhallintaa varten edellytetään erillisiä rahastoja. Lisäksi ehdotuksessa korostetaan sijoittajien vastuuta edellyttämällä niin sanottua bail in -menettelyä, joka mahdollistaa ennen kaikkea pankkien joukkovelkakirjojen haltijoiden saamisten leikkaamisen velkajärjestelyissä. Ehdotuksen keskeinen päämäärä on vähentää veronmaksajien varojen käyttämistä tulevissa pankkikriiseissä.
Pankkien entistä enemmän yhteiseen sääntökirjaan perustuvan sääntelyn, europassin, EU:n valvontaviranomaisten ja talletussuojadirektiivin sekä pankkikriisien kriisinhallintaa koskevan direktiiviehdotuksen johdosta on mahdollista sanoa, että EU on vähintään siirtymässä pankkiunioniin.
Kaikilla pankeilla on oikeus tarjota palveluja koko unionissa. Tämän johdosta EU:n pankkien passeihin ja lippuihin voitaisiin henkisesti lisätä sanat ”a member of EU banking union”.
Euroopan pankkiviranomaisella on takanaan puolentoista vuoden toimintahistoria. Koska EBA:n toiminta on vasta käynnistynyt, ei ole vielä perusteita arvioida, ollaanko sen toimintaan todella tyytyväisiä. Jäsenvaltioiden niin halutessa EBA:lle voitaisiin antaa enemmän EU:n suurimpien pankkien valvontaan liittyviä tehtäviä.
Joka tapauksessa ja riippumatta vastuusuhteista on selvää, että EU:n pankkivalvontaa ja stressitestejä tulee vahventaa ja kehittää edelleen.
Jos EBA:n pankkivalvontatehtävät siirrettäisiin Euroopan keskuspankille (EKP), kuten jotkut ovat epävirallisesti esittäneet, muutos toisi mukanaan ennen kaikkea toiminnan siirtämisen Lontoosta Frankfurtiin ja luonnollisesti suoran liittymän keskuspankkirahoitukseen. Toiminta EKP:n yhteydessä merkitsisi euroalueen yhteistä pankkivalvontaa, mutta ei koko EU:n yhteismarkkinan kattavaa toimintaa.
Vastuun siirto EKP:lle ei olisi välttämättä Suomen edun mukaista ottaen huomioon meille erittäin tärkeät pohjoismaiset pankkimarkkinat. Ajankohtaisista jalkapallotunnelmista huolimatta ei pitäisi uskoa, että EU:n pankkipeli saadaan paremmaksi päävalmentajaa ja -valvojaa vaihtamalla.
Pankkikriisi on osoittanut, että riskipuskurien, mukaan lukien talletussuoja- ja kriisinhallintarahastojen, pitää olla entistä suurempia. Suomessa on kerätty talletussuojarahastoon 800 miljoona euroa, joka on yli 1 % katettujen talletusten määrästä. Euroopassa tämä on hyvä taso, mutta valitettavasti EU:ssa vireillä olevissa uudistuksissa vastaava taso näytetään olevan asettamassa vasta 10 vuoden päässä olevaksi tavoitteeksi.
On syytä olla huolissaan siitä, että muutama suurikin jäsenvaltio tuntuu olevan enemmän kiinnostunut toisten jäsenvaltioiden rahastojen varojen lainaamisesta kuin omien kansallisten rahastojensa kartuttamisesta. Jatkoneuvotteluissa rahastojen välisen lainauksen edellytykseksi tulisi asettaa jäsenvaltioiden riittävä kansallinen rahastointi. Kansallisten rahastojen yhdistämisestä ei myöskään ole perusteita keskustella ennen kuin kaikilla jäsenvaltioilla on rahastoissaan todellisia sulautettavia varoja.
Euroopan pankkiunionista on odotettavissa paljon puhetta ja kirjoitusta. Mielestäni olemme nyt jo todellisuudessa pankkiunionissa, mutta tämä kirjoitus ei tule olemaan viimeisin tai merkittävin puheenvuoro tätä kysymystä koskevassa tieto- ja tahtotulvassa. Pankkiunionin ohella keskustelun kohteena ovat sekä vero-, budjetti-, talous- että poliittiset unionit ja jopa liittovaltio.
Ennen pankkiunionia koskevia päätöksiä olisi välttämätöntä tarkkaan kartoittaa EU:n nykyisen pankkiunionin todellinen tila. Tulossa olevien seuraavien päätösten tulisi ollakin ensi sijassa tiekarttoja jatkopäätöksille, joiden tueksi laaditaan kattavat ja perusteelliset vaikutusarviot.
Jyrki Knuutinen
Kirjoittaja on rahoituspalvelujen erityisasiantuntija
Päivitetty 21.6.2012
